PRESIDENTE, LEIA PARA NÃO REPETIR ERROS DO PASSADO

Relatório de Auditoria Operacional do TCU - Abril 2010

Concessão e manutenção dos benefícios do Auxílio-doença

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4. O levantamento das possíveis causas do crescimento observado nos gastos foi desenvolvido a partir dos diversos fatores apontados pela bibliografia sobre o tema, dentre os quais se destacam: o aumento do  número de contribuintes; a modernização operacional da Previdência Social; a aplicação de critérios mais rígidos para a aposentadoria; a forma de cálculo, que possibilitaria um salário de benefício maior do que o percebido na ativa; fraudes; a terceirização das perícias médicas, a sua remuneração por consultas e a dispensa de homologação dessas perícias; assim como a baixa resolubilidade da reabilitação profissional.

6. Também foram levantados indícios de fragilidades nos mecanismos de controle das concessões, que envolvem as perícias médicas. Observou-se um percentual significativo de fixação do início de incapacidade em data igual ou posterior à de entrada do requerimento. Constatou-se, ainda, que houve um crescimento mais acentuado de concessões para desempregados. Também foi analisado o papel desempenhado pela terceirização das perícias médicas, mencionado por especialistas e estudiosos sobre o assunto, que enfatizam o agravamento da situação a partir 2001, quando houve a dispensa da homologação das perícias realizadas pelos médicos terceirizados.

77. A bibliografia consultada sobre o tema aponta um variado conjunto de fatores como possíveis 

responsáveis pelo crescimento observado nos gastos com o benefício de auxílio-doença. Dentre os fatores apontados destacam-se os seguintes:

...

i) a terceirização das perícias médicas e a sua remuneração por consultas;

j) a dispensa de homologação das perícias médicas realizadas por médicos credenciados decidida em 2001;

85. Outro aspecto analisado foi a contribuição que a terceirização das perícias médicas teve no aumento nos gastos com o benefício. Esse fator foi mencionado por especialistas e estudiosos sobre o assunto. A Nota Técnica de autoria do Ex-ministro da Previdência José Cechin e do pesquisador Fábio Giambiagi discorre sobre essa questão e esclarece que a partir de setembro de 2001 as perícias realizadas por médicos credenciadas deixaram de ser homologadas por médicos do INSS (Resolução INSS/DC nº 60 de 6 de setembro de 2001):

Em razão da escassez de peritos próprios, o INSS passou a contar com um número cada vez maior de peritos credenciados. O credenciado, porém, pode por vezes se comover com a situação financeira do seu paciente e adotar uma atitude benevolente, já que as finanças do INSS não são parte de suas preocupações. Exatamente por isso, os laudos dos credenciados eram homologados por peritos da instituição. Com o acúmulo de trabalho, porém, a homologação passou a ser uma etapa meramente burocrática, que na prática deixou de filtrar e avaliar a decisão do credenciado, a menos que fosse realizada nova perícia. Por essa razão, a citada homologação passou a ser dispensada, por decisão da Diretoria Colegiada do órgão de setembro de 2001. É possível que esse fato tenha alterado o resultado dos exames médicos que atestam a incapacidade.

86. O Jornal Valor Econômico, com base em entrevista sobre o crescimento nos gastos com auxílio-doença, concedida pelo Ex-ministro Nelson Machado, também mencionou a terceirização das perícias e o final das homologações:

A terceirização dos médicos-peritos foi uma das causas identificadas pelo governo para o descontrole. A remuneração desses profissionais era por consulta, mas não havia compromisso de trabalharem oito horas por dia. A partir de 2001,o terceirizado passou a autorizar o benefício.

87. É oportuno citar, ainda, uma matéria do Correio Braziliense, que reproduz parcialmente outra entrevista concedida pelo Ex-ministro Nelson Machado e esclarece sua avaliação sobre peso da terceirização das perícias e do final das homologações:

Em 2001, uma portaria do governo havia autorizado os médicos credenciados a conceder o benefício, que antes precisava ser referendado por um profissional concursado. “Aqui (ano de 2001) foi o momento que subiu exponencialmente (o gasto)”, afirmou Machado em entrevista ao Correio

88. Ao se analisar a proporção entre a quantidade de perícias médicas realizadas por profissionais terceirizados e por médicos do quadro, observou-se que, nos períodos de maior aumento nos gastos com benefícios de auxílio-doença, essa relação foi crescente. A variação anual foi mais acentuada de 2001 para 2002, após a decisão de não submeter esses exames à homologação. O Gráfico 6 mostra a evolução anual da quantidade de perícias médicas realizadas por profissionais do quadro próprio e por credenciados. É possível observar o efeito da substituição dos médicos credenciados por meio da contratação de médicos para o quadro do INSS a partir dos concursos públicos realizados em 2005 e 2006.

89. Procurou-se, também, realizar análises quantitativas que pudessem evidenciar a existência de fragilidade dos sistemas de controle do Instituto. Com base em dados coletados no Anuário Estatístico da Previdência Social foi possível observar que, de 2002 a 2006, período de grande crescimento no número de concessões, houve uma prevalência de quatro contribuições entre os segurados facultativos com menos de doze contribuições no ano. 

90. Esse fato pode indicar que grupos de segurados facultativos realizaram apenas quatro contribuições, número mínimo exigido para a recuperação da capacidade de segurado para fazer jus ao auxílio-doença, para, logo em seguida, dar entrada no requerimento do benefício. Essa estratégia pressupõe a existência de deficiências nos mecanismos de controles para a concessão do benefício, na medida em que só pode ser bem sucedida se as perícias médicas não forem capazes de identificar adequadamente a data de início da incapacidade.

112. Uma das medidas adotadas foi a substituição, em fevereiro de 2006, dos médicos peritos credenciados por médicos do próprio quadro, contratados por meio de concursos públicos. A substituição foi realizada a partir de avaliação do Governo de que a terceirização do serviço era uma das causas do descontrole dos gastos com o auxílio-doença. Até 2006, a autarquia contava com 5.102 peritos, sendo que 2.929 eram credenciados, enquanto que, atualmente, possui cerca de 5.000 peritos, todos concursados.

258. Pode ser destacado o papel desempenhado pelas fragilidades dos controles instituídos, sobretudo para a realização das perícias médicas, especialmente em relação ao período em que passaram a ser realizadas por profissionais terceirizados, remunerados pelo número de atendimentos, sem que suas decisões necessitassem de qualquer homologação por parte do INSS.